《中华人民共和国政府信息公开条例》
主要法律规范解读
《中华人民共和国政府信息公开条例》经2007年1月17日国务院第165次常务会议审议通过，温家宝总理签署第492号国务院令予以公布，自2008年5月1日起施行。为了宣传和贯彻落实好《条例》，根据《条例》及有关规定，对《条例》的主要法律规范作如下简要介绍，供同志们参考。
一、《条例》的特点
《条例》共5章38条，主要规定了政府信息公开的立法宗旨，政府信息的法律定义，政府信息公开的总体要求，政府信息公开的范围、方式和程序，政府信息公开的监督和保障。
从条例的性质和规范的内容看，条例主要有三个特点。一是《条例》属于行政法规，规范的对象主要是行政机关。《条例》是规范行政机关自身行为的一部重要行政法规，按照信息的掌控数量和国家目前的民主法制发展进程，信息公开先由国务院立法制定行政法规，主要规范行政机关，所以其他国家机关比如人大、政协、法院、检察院都不在《条例》规范的范围之内，所以《条例》的名称是政府信息公开。二是《条例》属于规范行政机关共同行政行为的行政法规。一般来说，一个行政法规只涉及一个或者几个行政部门的工作，比如道路交通管理法规、产品质量管理法规、教育和卫生管理法规等，而《条例》涉及所有行政机关，对所有行政机关都适用，所有行政机关都必须毫无例外的认真贯彻施行，所以《条例》是规范行政机关共同行政行为的重要法律规范。三是《条例》属于主要规范行政机关义务的行政法规。和其他大多数行政法规不同的是，《条例》赋予行政机关的不是具体行政管理权，而是对管理对象提供服务的义务。比如，税收管理法规、工商行政管理法规、土地管理法规等，主要是赋予行政机关管理权的，行政管理对象是义务人，而《条例》规定的义务人主要是行政机关。依法公开政府信息是行政机关的一项重要职责和基本义务。《条例》的颁布施行必将会给行政机关的决策过程、行为方式、工作作风等诸多方面带来重大影响。
二、《条例》的立法宗旨
立法宗旨就是立法的目的和指导思想，《条例》第一条就开宗明义讲明了立法的宗旨，主要从四个方面进行了表述。
一是为了保障人民群众的知情权。宪法规定人民群众可以通过各种方式和途径参与管理国家事务，监督国家机关依法行使职权，那么参与权、监督权，首先来源于知情权，不知情就不可能参与管理，也不可能有效地实施监督。因此《条例》的第一句话就是“为了保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息”，也就是说要保障人民群众的知情权。
二是为了“提高政府工作的透明度”。信息公开一类的法律法规在国外被统称为“阳光法案”。大家都认为“阳光是最好的防腐剂”，在阳光之下，可以有效地防止暗箱操作，减少腐败行为。目前，已知有68个国家制定发布了同类法律法规，特别是民主法制比较健全的国家都有同类法律法规。我们国家对转变政府职能的要求是，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，那么《条例》的立法目的之一，就是通过制度建设真正提高政府工作的透明度，防止腐败行为的发生。
三是为了促进依法行政。2004年3月国务院在印发的《全面推进依法行政实施纲要》中，明确提出政府信息公开是依法行政的重要举措。依法行政是依法执政的关键环节，不依法行政就不可能实现依法执政，依法执政是执政方式的重大变革，是政治体制改革的重要方面，因此，也可以说政府信息公开《条例》的颁布，表明了我国政府推进依法行政、建设法治政府的决心，目的在于不断促进我国社会主义民主政治的进步。
四是为了充分发挥政府的服务作用。据统计，我国目前80%的公共信息都控制在政府手中，这些信息对经济社会活动、人民群众的生产生活有着非常重要的参考价值和指导作用，同时，这些依靠行政权力收集起来的信息资源，应当取之于民、用之于民，使这些信息发挥更大的社会公益性作用。党的十七大报告明确提出要建设服务型政府，也就是政府要从单纯的行政管理转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，《条例》的立法目的与党的十七大的报告要求是一致的，提出了为社会各界和人民群众在政府信息方面服务的具体举措，《条例》必将会成为建设服务型政府的重要指引。
三、政府信息的法律定义
根据《条例》第2条的规定，《条例》所称政府信息，“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息”。对政府信息的认定和理解应当把握好以下三点：
从政府信息的性质上看，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息，与行政机关履行行政管理职责没有关系的信息不是本《条例》规定的政府信息。比如，公安机关根据《治安管理处罚条例》进行治安管理制作或者获取的信息属于政府信息，而公安机关根据《刑事诉讼法》，办理刑事案件制作或者获取的有关信息就不属于《条例》规定的政府信息；再比如，纯属行政机关内部事务形成的信息，也不属于《条例》规定的政府信息。
从政府信息产生的方式上看，即包括本行政机关在履行职责过程中制作的信息，比如本机关制定发布的公文；也包括本机关在履行职责过程中从其他机关、公民、法人或者其他组织那里获取的信息，比如行政机关为了行政管理的需要，要求企事业单位或者个人提供的有关信息。
从政府信息的载体形式看，政府信息必须以一定的形式记录、保存，都有一定的载体，比如，可以是纸张、也可以是胶卷、磁盘、磁带或者其他存储介质，没有依附一定载体形式的口头消息和传闻等，都不属于《条例》规定的政府信息。
在这里需要说明的是，政府信息公开和政务公开是两个既有密切联系又不完全等同的概念。政府信息公开与政务公开在主体、内容、方式等主要方面要求是基本一致的，前几年政务公开的深入开展推动了《条例》的出台，《条例》的出台也有利于巩固政务公开工作的成果。但是，从世界范围看，已经出台的各国法律法规都使用“信息公开”或者“政府信息公开”的概念。政府信息公开和政务公开的区别主要有两点：一是适用的主体不完全相同。政府信息公开的主体主要是行政机关（包括具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位）；政务公开的主体主要是党政机关和群众团体；二是公开的范围不完全相同。政府信息公开主要解决行政机关在履行行政职责过程中与社会公众的关系，所公开的是掌握的公共信息；而政务公开不仅要求有关公共信息对社会公开，也要求内部信息对本单位内部职工公开。政府信息公开和政务公开的概念在各自不同的工作领域中使用，行政机关在实践中需要准确把握，依法使用“政府信息公开”的概念。
四、政府信息公开的法定原则
1、坚持公正、公平、便民的原则。根据《条例》的规定，公正、公平、便民是政府信息公开的行为准则。“公正”就是要求行政机关遵守社会主义法治理念的基本价值取向，在政府信息公开过程中，对人对事都讲求公道，不偏私，不歧视；“公平”就是要求行政机关在政府信息公开过程中平等的对待申请人，做到一视同仁，同等情况同等对待，不同情况不同对待，使公民、法人和其他组织有平等利用政府信息的权利；“便民”就是要求行政机关提高办事效率，提供优质服务，在政府信息公开过程中向公民、法人和组织提供尽可能的方便。比如：《条例》规定政府信息公开工作机构都要将办公地址、办公时间、联系方式等向社会公开，就是为了方便公民、法人和其他组织提出申请；《条例》规定各级政府要在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，也是为了给公民、法人和其他组织提供便利；《条例》还规定，行政机关应当根据需要设立公共查阅室、资料索取点等场所、设施，供公民、法人和其他组织使用，申请人存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助等等，《条例》规定的便民措施还有很多，体现了服务型政府的积极作为，行政机关应当在实践中努力践行。需要说明的是，任何改革都是有成本的，该投入的硬件设施（包括政府网站和电子政务设备）都要积极投入，才能满足实施《条例》的要求，也才能做到便民。此外，贯彻行政许可法时各地各部门建立的行政服务大厅也应当成为接受政府信息公开申请的窗口，为公民、法人或者其他组织提供服务。
2、坚持及时、准确提供政府信息的原则。《条例》规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息。及时是对政府信息公开时限的要求；准确是对政府信息公开内容的要求。
为了实现及时的要求，《条例》明确规定了时限。对属于主动公开的政府信息，除法律法规另有规定外，要求该信息形成或者变更之日起20个工作日内必须予以公开；对属于依申请公开的政府信息，能够当场答复的，要当场答复，不能当场答复的，应当在收到申请之日起15个工作日内予以答复，经负责人同意最多再延长15个工作日。
为了实现准确的要求，《条例》主要作了四个方面的规定：一是明确规定了公开责任。政府信息由制作的单位负责公开；对从公民、法人或者其他组织那里获取的信息，由保存该政府信息行政机关负责公开；对于行政机关从别的行政机关获取并保存的政府信息，由制作机关负责公开。对于因政府机构调整而撤销合并的行政机关掌握的政府信息，由继续行使其职权并接管该政府信息的行政机关负责公开。行政机关在公开政府信息时要按照内部程序进行核定和保密审查。同时，《条例》还要求行政机关及时维护和更新本行政机关公开的政府信息。二是明确规定了澄清责任。《条例》要求行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假的或者不完整的信息，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。这是要求行政机关要以积极的作为来对待虚假信息，而不是采取不作为的态度。三是明确规定了协调机制。为了保证政府信息公开的准确性，维护政府信息公开的协调一致，免得发生混乱，《条例》规定行政机关应当建立健全信息发布的协调机制，行政机关发布政府信息，涉及其他行政机关的，应当与有关机关进行沟通、确认，两个以上行政机关拟对外发布的政府信息不一致的，应当沟通协调，不能各行其是；不能形成一致意见的，应当报共同的上级政府信息公开主管部门决定。四是明确规定了发布审批。《条例》规定，行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，应当批准后再发布，未经批准不得发布。比如对于地震等灾害性预报、严重的事故或事件等应该由上级或者有关机关批准才可以发布的政府信息，不经批准不能擅自发布；需要召开新闻发布会的，要按照有关规定经过有关机关批准才能召开。
3、坚持不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的原则。国家安全是国家的核心利益，涉及国家安全的政府信息不能公开，这是世界各国的通例；公共安全、经济安全和社会稳定关乎国家整体利益，不能由于政府信息公开而受到损害，因此《条例》规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。同时“三个安全一个稳定”也是一个很大很严肃的概念，哪些政府信息会危及“三个安全一个稳定”，在《条例》实施过程中需要有较高政策观念，慎重衡量，严格把关。如果对危及“三个安全一个稳定”的政府信息不慎重处理，就有可能造成严重的后果；如果以维护“三个安全一个稳定”为托词随意处置，不公开应当公开的政府信息，那么政府信息公开就会变成一句空话，从而会失信于民。
五、重点内容
1、政府信息公开的三类主体
哪些单位应当公开政府信息？根据我国行政许可法、行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法等法律的规定，能够成为行政管理主体，独立行使行政权力，承担行政责任的是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。因此，条例规定，政府信息公开的主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这两类主体是政府信息的拥有者，也是政府信息公开义务的承担者。此外，教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量的社会公共信息。公开这些与人民群众的生产、生活密切相关的社会公共信息，有利于更好地保障广大人民群众获取信息、利用信息的合法权益。为此，条例也将这部分公共企事业单位作为信息公开的主体，纳入调整范围。同时考虑到这些公共企事业单位不是行政机关，条例特别规定，上述单位应当参照本条例，公开其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。
2、四类政府信息应当主动公开
条例明确，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
对于县级以上各级人民政府及其部门，条例要求其在各自职责范围内确定主动公开政府信息具体内容的同时，重点公开下列政府信息：行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；重大建设项目的批准和实施情况；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
条例同时规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：城乡建设和管理的重大事项；社会公益事业建设情况；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
3、涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息不得公开
条例规定：行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但条例同时规定：经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
条例要求行政机关建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
4、乡镇政府八类信息须重点公开
条例规定，乡（镇）人民政府在其职责范围内确定主动公开的政府信息具体内容的同时，还要重点公开八类政府信息。
这八类政府信息是：贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；执行计划生育政策的情况。
5、公民、法人或者其他组织的权利
一是有权要求对关涉自身不准确政府信息记录予以改正。条例规定：公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。根据条例，公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。
二是公民可主动向政府申请获取相关政府信息。政府信息量大面广，涉及社会生产生活各个方面，其中有相当一部分政府信息只涉及部分人和事。基于此，政府信息公开条例规定：公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。根据条例，向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。对申请公开的政府信息，行政机关根据下列四种情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
三是知情权被侵犯可申请行政复议或提起行政诉讼。如果发生公民合法知情权被侵犯的情形应该怎么办？条例规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。条例对未建立健全政府信息发布保密审查机制的行为规定了相应的法律责任：由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。
六、政府信息公开的方式和程序
1、公开政府信息应通过政府网站等便于公众知晓方式进行
条例明确规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。条例要求，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。条例规定，行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
根据条例规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。条例还要求各级行政机关编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。
2、行政机关不得通过中介有偿提供政府信息
条例规定，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。为了切实做到依法收费，条例规定，各级行政机关应把政府信息公开的税费及减免情况列入政府信息公开工作年度报告中。对于违反规定收取费用的，由监察机关、上一级行政机关责令改正，情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
七、政府信息公开的监督和保障
为了加大政府信息公开的力度，加强对政府信息公开工作的监督，《条例》规定了几项制度，主要是：
1、考核、评议制度。根据《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核、评议制度，并定期进行。考核一般由政府对所属部门和下一级人民政府实施，采取平时考核与年终考核相结合的方式进行；社会评议一般由政府组织社会各有关方面实施，采取公众评议、特邀评议相结合的方式进行，公众评议可以在各级政府门户网站上公开进行，必要时，也可以委托媒体或有关单位组织进行民意调查；特邀评议可以由各级人民政府信息公开工作主管部门组织和邀请相关部门人员、人大代表、政协委员、群众代表、有关专家进行。考核评议一般应当纳入各级政府的目标管理，并可以向社会公布对各行政机关考核、评议的结果和名次。
2、监督检查制度。根据《条例》规定，政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查，各级政府信息公开工作的主管部门和监察机关应当切实履行监督检查职责，经常组织力量进行检查和抽查，及时纠正违反《条例》规定的行政违法行为。
3、责任追究制度。根据《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作责任追究制度，在单位内部实责任制，对不履行政府信息公开义务的，监督检查中发现严重问题的，以及考核、评议不合格的，应当依法追究有关部门和有关人员的责任。
4、年度报告制度。根据《条例》规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关政府信息公开工作年度报告。年度报告应当包括下列内容：一是行政机关主动公开政府信息的情况；二是行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；三是政府信息公开的收费及减免情况；四是因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；五是政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；六是其他需要报告的事项。
