作者：新县网络信息中心    文章来源:中国国家培训网    信息录入：www.hnxx.gov.cn 

 
第四部分　电子政务的实施

前几讲讲了电子政务的意义、目的和主要任务，这一讲要讲的是推进电子政务。如果以后到了一个政府部门，自己主管或者参与这个部门的电子政务建设，究竟怎么做，也就是这一讲我们要讲的电子政务的实施策略。电子政务不论是国内还是国外，是发达国家还是发展中国家，是中国的东部，还是中西部，这几十年或者十几年的发展过程都是有成绩，有经验，有收获，也有教训。我们对电子政务实施的时候究竟起步做什么，发展先发展什么，关键的问题是什么，当我们面临一些特殊问题的时候，根据什么样的原则去分析，去思考，再做出决策，都需要认真对待。

电子政务的成绩有很多例子，譬如说大家都十分熟悉的，海关的电子通关工程，我们在两方面取得了十分重要的成果。第一个方面通关的速度大大的加快，企业感到方便了，政府的监管容易了；第二个方面海关的关税有了大幅度的提高，因为采用了这样的系统以后全国统一检查、核对，使得偷税、出口退税、进口逃避关税难度大大的增加了，因此增加了税收。这样的例子还有很多很多。但是也必须看到我们领导、公务员、老百姓、企业对电子政务的发展还不满意，认为能够做到的比这个还要多得多。当你们到了一个具体的部门以后，当你们承担推进电子政务工作的时候，就会感到，要推进它会有很多的阻力，要达到目的会感到很困难。原来自己设想的或者领导要求的要达到的政府绩效、改善或者提高目标，实现起来没像原来想象的那么容易；原来以为网络一建，应用系统一开发，数据库一建，想要的目的就容易达到了，但实际上并不是这样。

我们一定要看到推行电子政务的确是不容易的，国内国外都是这样，对中国来说推行电子政务难度更大一些，这是一定要认识到的。为什么说中国推行电子政务难度更大一些呢？大家知道应用软件的开发一定是针对着特定的流程去做的，但是我们国家从改革开放以来，政府的机构不断地在进行调整，合并、分拆、撤销，职能从这个部门移到那个部门，在不断地变化和调整，在这个过程里业务流程也相对产生了变化。同时随着职能的调整，随着信息技术的应用，这个业务的流程所谓业务重组，业务优化，都还是在起步阶段。从这个角度看，我们面对的是不确定的机构、职能和流程，这就使我们在计算机应用开发的过程里带来了很大的困难。我相信在座的有相关的知识和实践背景的人，对这一点是十分清楚的。

同时我们还面临着比刚才说的更加困难的阻力，比刚才说的机构变革、职能调整、业务流程、优化和重组，难度更大的困难。这个困难就是我们在推行电子政务时，经常会碰到来自观念和认识，来自制度和利益的阻力。如果到了一个机构，我们千万不要小看在推行电子政务过程中，使得相关的领导、公务员和相关的部门在认识和观念上统一起来的重要性，这一点千万不要小看。一般说来，在推进电子政务的时候通常受到观念和认识的阻力，为什么？因为人通常都有一定的惰性和惯性。对习惯了的事情，譬如说对公文流转，譬如说对部门之间的业务协同，很多人认为只有看到了纸介质的东西，在纸上写下了签名，写下了意见，这才是可靠的。通过计算机，我就不知道它在我看不见的这个过程里边究竟发生了什么，也许把我改变了怎么办。尽管这样的事情计算机系统是控制的很好的，安全是有保障的，但是他就是想不通这一点，怎么跟他说，他也不理解，认为只有自己亲手写的，写在纸上的，看得见的，才是放心的。

从制度的角度看，我们政府机构是延续的，几十年延续发展起来的，我们有很多的制度如何适应网络化的环境，如何适应数字化网络化的公务，如何实现跨部门的协同，还很不支持。最近我看到一些部门之间的联合的文件，譬如说海关、铁道部关于铁路运输的，在报关和物流上信息共享的联合的文件，这意味着什么呢？意味着我们的部门正在克服原来制度上的困难，为什么呢？因为企业去报关、通关，如果用铁路运输的话，这两者之间本来相应的运输单和报关单之间有着密切的联系，而且这两者之间本来就应该信息是互联互通共享，可是原来没有制度的保障，为什么现在这两个部门要联合发文呢？就是说有了这种需要，而这种需要原来的制度不支持，需要一种新的制度来规定。

当然我们推行电子政务还面临利益的障碍。对于很多人来说信息是权利的一种象征，当然不是全部的象征。通过对信息的封锁和控制，让信息不公开，不透明，在这样的过程里得到个人或者部门的利益，在有一些公务员和有一些部门这样的情况还是存在的。这些问题都是我们推行电子政务必然面临的困难，有些困难是世界各个国家，东、中、西部不同地区，上下不同层次共同存在的，有的可能是突出的。同时在一个具体的机构里，面临的情况也是不一样的，所以我们在推行电子政务时，一定要积极的创新，寻找一条合理的发展路径。

发展的路径如果做一个形象的比喻，就是说我们要开一辆车，这辆车要沿着一个确定的方向往前走，速度不能太快，因为太快了我们的制度、公务员和其他的条件跟不上，但是这个速度也不能慢到不前进或者后退，大家不要笑，本来往前走不会倒车，但是由于各种原因也许会开倒车。你们到了一个单位很可能会看到这种开倒车的情况。我们的目标是让这个车沿着确定的方向不断地往前开，我们也希望车两边的轮子，轮胎有气，轮子的刹车系统和驾驶员刹车的系统能够相互匹配，不要各自一套。如果到了一个单位，参与或者组织，甚至领导这个机构的电子政务建设的时候，你就要看一看这个车是什么样的，怎么开车才能够按照正确的方向往前走。

要往前开首先要明确方向，就是做什么，达到什么目标。在推进电子政务时，首先要明确针对什么问题，解决什么问题，然后是建什么样的系统，建什么样的网络，最后才是宏观的政府绩效的改善。

任何一个机构，根据三定方案都有自己的确定的职责，这些职责从理论上看都是可以通过数字化和网络化来提高效率，提高决策质量，改善服务，理论上都是可以做得到的。但是这种理论如果没有一个好的路径，如果没有通过正确的分析，这种理论上的结果在实践中不一定能够得到。譬如说我们希望通过政府信息公开，希望通过老百姓及时的得到政府的信息，并对政府的信息进行反馈，老百姓和政府之间有一条正常的沟通渠道，相互之间就更加了解了，政府的引导有了一个很好的渠道，老百姓参政议政也有了一个很好的渠道。但是并不是说建一个政府的网络，建一个政府的网站，这样的效果就自然而然得到了，并不是这样。

譬如说你要通过政府信息公开，用政府信息来引导社会行为、企业行为，那么你必须把政府的信息，相关的信息能够原原本本的送到老百姓的手里去。不是部分的，断断续续的，更新不及时的，不完整的信息。实际上中国目前还没有信息公开法，政府的信息公开还是出于一些人对于事业的执着而做出的努力，它没有法律和制度的保障和依据。政府信息公开，引导社会的发展，社会的进步，还要做大量的工作。

譬如说企业注册，以工商局为主体的若干个行业主管部门联合审批，这个效果肯定会好，肯定会加快，但是我们要从工商局的业务和其他部门的业务，一步一步去做，才能实现。所以在讲到这儿的时候，必须再强调一次，大家可能政府的经验、政府部门的经验还不够多，如何把实在的、具体的目的演变成建设内容，就像开车，把方向盘，踩什么油门，这是最关键的地方。

把方向盘一定要对一些重大的问题细分清楚，否则的话这个方向盘就不知道往哪儿扭去了。在电子政务这个车的方向上有两个扭曲的或者说不太全面的认识，一种认为信息技术是先进的生产力，政府的治理一定要采用信息技术，它是代表了先进生产力的发展方向。在信息社会，在网络化的环境下，电子政务是一个实现在这种新的环境下一种新的政府治理的必不可少的因素。说成必不可少的因素还可以，但是如果把电子政务看作是决定着政务、决定着组织机构、决定着职责分配、决定着业务流程，这样的看法就不对了，就多了。为什么这样说呢？因为无论是计算机网络设备，还是其他的很多的相关的信息设备，打印机等等，都是我们开展政务工作的工具，是工具、手段，用这些工具和手段不是目的，它的目的是我们政府能力的提高，政府绩效的改善。所以，一定要分清楚电子政务本身不是目的，只是工具和手段，不要用电子政务来替代政府的政务工作。政府本来含义上的那些事情，是电子政务所不能替代的。所以说关于政府职能改变的决策，关于机构调整的决策，关于业务流程调整的决策，都是在政府工作层面的决策，尽管它促进了电子政务的推进，但是它还是在政府工作层面的决策，而不是说是电子政务的决策。电子政务不能说它是高大全，不能说它是万能的，这是一个方向。

另外一个方向，认为电子政务不就是工具手段吗，那就是可有可无的，想起来了愿意做就做一下，如果想不到了，就把它扔在一边，这种想法同样是错误的。为什么呢？因为，我们有很多事情，没有数字化、网络化的技术支持是做不到的。譬如有一个例子，在甘肃一个沙漠边缘上的一个县，这个县因为是在沙漠边上，所以村落十分的分散。如何把政府的信息，从中央的，省里的，地区的，一直到县的、乡的信息送到老百姓手里去呢？这个县它创造了一种办法，就是由县把中央、省和县的主要的政务信息收集起来，通过拨号网络传到乡里，乡里再把本乡的各种各样的收费规定，计划生育的要求等等，很多乡里承担的政府的职能和怎么办事，这样的一些政务信息加上去，利用乡里的学校，通过计算机简单的拨号网络，把它打印出来，再油印出来，由小学生、中学生送到千家万户，这样就实现了政务从中央一直到乡镇政务的信息能够到老百姓手里头，能够建立一个通道，而这个通道是其他别的办法很难做到的。所以，电子政务没有数字化、网络化这个工具，很多事情是做不到的，这两者之间是缺一不可的。

为什么我刚才十分强调说这段话？因为这两种倾向是到了一个机构以后，到了一个具体的单位以后一定会碰上的。我们那些热心人，一些搞技术的人就会把电子政务说的无所不能；又有一些人由于资金的问题，人才的问题，制度的问题等等问题，说电子政务慢慢做吧，看看人家过几年再说吧。这样的事情一定会碰上。所以，针对这样的问题你如果不知道答案，方向盘你就把不住了，这个油门是踩还是不踩，你也就不知道了。你要把握好方向，就一定要看到，影响车的方向的力究竟来自什么地方，是什么样的力。

大体上这个力分成三类，一类是动力，引着电子政务往前走的拉力；一类是阻力，是往后拉的力；还有第三类力，大家千万别小看，就是各个部门，甚至不同的领导，不同的处室，不同的科室，他们各自都有一个想象的电子政务，都想让电子政务朝着自己想象的这个方向去拉。在这样的情况下，这个想象的方向和正确的方向之间是存在差距的，就会导致电子政务作用在你这个车上的力有三大块，一块是往前的，一块是往后的，还有一块是往四面八方的。所以，我们到了那个机构以后，一定要认真的分析拉力有多大，阻力有多大，拉力来自何方，阻力来自何方，来自各个部门不同方向的拉力又是什么，这样你才能把持住方向盘，否则你这个方向盘是把不住的。

其次，我们要开车的话一定希望这个轮子是圆的，轮胎的气是足的，一定希望轮子的刹车系统和驾驶员踩的这个刹车是一致的。怎么才能做到呢？从两个方面分别说一下。一个方面是关于政务的，一个方面是关于技术的。先说政务的，政务这个轮子我们假定把它分成这样几个方面，第一个是政务的业务，我们的业务系统先做什么，后做什么，哪些技术条件好，哪些技术条件差一些。然后再看我们的公务员，公务员整体情况是什么样子，哪些地方适应性更强一些，哪些部门适应性更差一些。不同的政府部门之间，由于各种原因，在人员构成上存在比较大的差异，有的政府部门基本上都是大专或者大学以上的，但是也有一些政府部门还有相当多文化层次比较低的，计算机或者其他的操作能力比较弱的公务员。

再看投资的情况，政府投资文化没有多少钱，这个钱在电子政务建设上面都花在哪儿，花的合理不合理等等，电子政务在政务上有很多方面需要考虑。在考虑的时候，我们一定要做十分细致的分析，使得它往圆的方向去拉，而不是往七高八低的方向去拉。我们去做管理，去做规划，去做计划，去提意见，都要朝着这个方向，朝着圆的这个方向去走，也就是说我们希望出现的是这样一个状态，而不是希望出现别的状态。

对于技术也是这样，我们也要一个个的分析，譬如说三个最基本的块就是网络基础，应用业务系统，信息资源。这几个最基本的方面是不是匹配了，是不是一致了，我们要分析。到了一个机构，到了一个具体的政府部门，要分析现状，因为现在的政府部门，中央机构的全部，省市一级的全部，以及东中部和西部的个别的地市，以及东中部或者东部的相当一部分的县市以及乡镇街道，电子政务都已经做了很多的工作。所以到一个地方，一个具体的政府机构，你所面临的已经不是一张白纸。当然，你到西部的县以下或者中西部的一些少数的地区，还是一张白纸，中西部我也可以告诉大家，地市一级大部分也都有一定的基础，县一级也有一些有一定的基础，我们碰到的已经不是一张白纸。所以，无论是分析，还是进一步推进，都要把最主要的部分做一个分析，究竟它现在处于什么状态。

譬如大家看到的左上角这个圈，有个很尖的尖，我为什么画成这样呢？这是在很多地方目前普遍存在的，就是说现在很多地方网络的建设，远远超前应用和信息资源其他方面的建设。特别是两个地方，一个地方是楼内的局域网，很多政府机构都建的很棒。最近有人告诉我说要建千兆到桌面，什么概念呢？不是千兆共享到桌面，是千兆独占到桌面，什么意思呢？就是一个公务员，他桌面这台计算机和主机网络的交换机之间的速率就是一千兆。一个人有这个千兆的需求吗？也许个别的人有，但是我相信99%以上的公务员是没有这种需求的。现在百兆到桌面，独占到桌面这样的网络我已经看见很多了，但是相比较之下，在一个机构，一定会发现在信息方面的工作和网络相比差的太多。应用系统也是，有的做的比较快，有的比较落后。

右下角说的是安全，安全是一个相对的概念。什么叫相对概念，它一定是相对应用发展。如果说应用还没到实际应用，还没有到实时的程度，我们把相应的安全措施都加上去，这就超前了。但有的地方又几乎什么安全可靠性的工作都不做，这就是现实的情况。所以一定要十分的慎重，十分的认真，十分细致的进行分析。我们朝着圆的，相对比较圆的那个方面去努力，而不是去进一步的拉大这个轮子不圆的倾向。

我刚才把一个总的概况给大家介绍了，就是我们好比是顺应实施，顺应推进，好比是开一辆车。开一辆车首先把方向得搞清楚，把决定方向的几种力分析清楚，然后看两边的轮子。所谓轮子就是决定电子政务能够推进，能不能稳定健康往前发展的主要因素。各种要素之间能相互匹配，这样才是真正叫做事半功倍。如果像刚才我们看到的一些状态，那就是事倍功半。你拉的很吃力，但是效果不行。这是一般性对拉车的分析，还得再回到具体的情况。因为推进电子政务的策略有共性，也有个性。刚才我说的是共性的问题。

个性有很多的方面，我简单的说几个方面。第一个到一个机构去，到一个地方去，让你去承担电子政务某一方面的工作，你首先要分析这个地方处于什么样的发展阶段。对于发展阶段一定要十分的注意，因为目前有这样一种倾向，有的人有的机构，把政府通过互联网提供服务这样一件事情的发展阶段，当作整个电子政务的发展阶段，这是不对的。我们一定要看，一个机构，它究竟处于什么状态，是萌芽状态，起步阶段，发展阶段，还是完善的阶段，这个差距是很大的。电子政务最关键的是应用，最基础的是信息，我们首先要看的是这两个方面究竟做到什么程度。

譬如说对于起步阶段的机构，大体上的特征只是在办公自动化，在人事，在工资，在财务，在档案或者在一两个他主管的业务方面有了应用，但没有全局的规划，没有综合的应用，没有对社会的交互式的应用。我们一定要根据目前的应用状态和信息集中的程度，是不是和这个机构相关的深层和使用的信息，真正形成了一个统一的数据库或者统一的数据仓库或者统一的信息库，是不是渐渐统一起来了，这些都是我们判断现在的发展阶段的一个重要的标志。

认识到现在处于什么阶段，才能明确下一步往哪个方向发展，如果判断错了，是一定要失败的。除了少量的先进的领域和个别极少数地区之外，中国整体上我们的电子政务，还处于起步阶段。什么概念呢？整体上或者大部分网络，特别是局域网和楼内的网基本上都已经建好了，一些办公自动化，一些应用软件也已经开发好了，但真正运转的还只有很小的一部分。通常一些不涉及业务流程的、不涉及利益的、不涉及权利的一些信息有集中的管理，集中的数据库，但涉及到利益、涉及到权利和制度障碍的，还分散在各自的小部门里边，这是起步阶段最主要的特征。

面对这样的特征，我们下一步往前推进，一定要确定好这个政府部门关键的东西是什么。如何针对特定的机构来选择好关键，还要认真的客观的看我们推行电子政务，确定了这个阶段的目标以后，面临的基础究竟能不能支持，现在有一个很时髦的概念，就是E-readiness或N-readiness,　即电子或者网络的“就绪”状态。对推行电子政务的建设来说同样有一个就绪状态，这个就绪状态主要的不是技术问题，主要的是政务的就绪状态，资金够不够，人才够不够，公务员能不能适应，它的急迫性，领导在议事的时候是不是把它排在重点的、热点的紧迫的位置上。我们在确定起步的时候，第一步要做到起步做什么，在确定起步的时候这是至关重要的。当然，除了这些之外，作为一个经过高等教育的，甚至是经过IT专业培训的，这样的专业人才进到政务部门里边去，还要考虑的更系统些。因为我们学会了基本的方法，我们掌握了基本的技能，我们还要学会更进一步的具体的分析，那就是如何处理技术和政务的关系。刚才我已经讲过了，就是工具、方法、手段和政务本身之间是什么样的关系，如何选择正确的政务目标，如何选择恰当的技术路线。我再重复强调一下技术路线，也许我们在座的有些人是IT专业，有的不是IT专业，我强调的一点是，确定技术时，尽管我们今天推进电子政务，整体上技术都是支持的，推行的各项工作技术都是支持的，都是处于就绪状态，你不能把原来的东西扔了，要把原来的延续发展过来。同时信息技术发展，无论是应用系统、数据库还是网络、计算机发展的都很快，如果你选择错了一条路线，沿着原来的方向去发展，这个方向明摆着是要出现问题的，要中断了，你怎么办，如何选择一个好的迁移的路线是至关重要的。所以我们需要对发展路径和策略要有更多的实事求是的分析和理解，也就是说到一个单位去，到一个部门去，沿着电子政务确定的方向前进的时候，作为一个经过高等教育的，有一定的技能和知识的人，要能够学会用系统的方式，完整的、客观的分析推进电子政务相关的各个要素。

接下来我想讲一下，到一个部门去以后，方向、全局看到了，基础的情况分析清楚了，做规划怎么做，整体的规划和界定目标的关系是什么关系。通常我们去一个单位以后，譬如说我本人大学一毕业工作，碰上的第一项工作就是做一个国家级的重大系统的规划，参与一个国家级的重大的信息系统的规划。所以你们去工作以后，也许领导就会把规划这样的工作交给你或者让你去参与，那么如何来做规划，规划是处于什么位置，如何做规划在第五部分我还会再讲，下面要讲的是如何正确的区分好整体规划、远景目标和阶段目标、起步工作之间的关系。

大家一定都知道电子政务总体的规划至关重要，如果没有总体的规划，如果没有一个好的整体的规划，行动就带有盲目性，这是不可避免的。为什么说不可避免呢？有很多理由，我主要讲两点最重要的。第一点就是各个部门，你就是到了一个中央的部门或者地方的厅局，这个部门底下的机构它各有职责，它各自都在沿着它的职能去提出要求，去建设系统，有的已经不是提出要求，而是已经建成了系统。在这样的情况下如果没有一个整体的规划，相互之间独立的系统就一定会存在，树立信息的孤岛，互不连接的系统就一定会存在。

第二个原因，电子政务推进一定要有前瞻性。没有前瞻性，电子政务盲目性是不可避免的。什么叫做前瞻性？你对机构的改革要有前瞻性，对职能的调整要有前瞻性，对改革发展的方向要有前瞻性，对业务流程的调整要有前瞻性，同时还要对技术路径有前瞻性。如果没有前瞻性，如果把原来不合理的流程和职能通过电子政务固定下来了，我们就做了一件不是在推动政府朝着改革方向走的事情，而是固化了落后的东西。所以电子政务的整体规划十分重要，一定要有整体规划。

电子政务的整体规划大体上要处理四个方面的事情，一个是如何使电子政务的各项业务变成一个完整的整体；第二个事情，如何使业务系统变成一个统一的整体；第三个事情，如何使信息资源变成一个统一的整体；第四个是如何把网络变成一个统一的平台。先讲第一件事情，就是电子政务的各种应用，要变成一个容积上相互关系的，有机联系的整体。这个十分重要，前几讲我们介绍的时候或者其他书上和老师介绍的时候，都说电子政务有三大类型或者四大类型，合起来就是这个图上显示出来的四种。

一种叫做G2C，就是政府对公民；一种叫G2B，就是政府对企业；一种叫G2G，就是政府之间；还有一种叫IE，就是一个机构内部提高效率和效益的相应的工作，它面对的是各种各样的用户，相互之间都是紧密相关的，是不能把其中的一部分把它隔离起来单独做的。譬如说现在大家十分关注，通过互联网提供公民和企业的服务，就是G2C和G2B的工作，但是如果G2C和G2B没有G2G和没有IE这个工作是不行的。举个简单的例子，你办一个企业到工商局去注册，你想把原来一个半月的审计程序变成8天，那么你一定得需要工商局和相关的这些政府部门之间，有一个网络平台能够串联起来，在这个平台下能够实现并联审批。你平时办一个食品企业，这很简单的，食品企业有很多的部门，质量检验的部门，卫生的部门，医疗的部门，工商局、公安局等等这些都要参与审批。如果没有G2G，你想你能把一个半月减到8天吗？这是做不到的。这些部门如果没有它内部的业务系统支撑着，那么它又怎么能提高工作效率，能够从一个半月减少到8天呢？这也是不可能的。这是一个例子，说明这些之间都是紧紧的连接在一起的。这是整体规划要考虑的第一件事情，电子政务的范围要从整体来考虑，相互之间要明确相互之间的逻辑关系。

第二件事情是应用系统，要把现在已经开展的，没有开展的，有的是在这一个办公室的，有的是几个处的，有的是上下连串起来的，通过整体的规划，使不同的应用形成一个合力，而这个合力使技术的一个一个具体的系统的效益提高了，使得整个电子政务的效益得到了提高。

第三个方面是要让信息资源整合起来，把一个一个部门，一个一个地方，一个一个处室，一个一个委办厅局，孤立的、分散的信息资源变成统一的、共享的、持久稳定发展的信息资源。这是我们做规划，为什么要做规划的一个原因。做规划的时候，尽管我们从共性的道理讲，这四个方面都要解决，网络由分散的变成统一的，信息资源由独立的、分散的、不透明的变成真正能共享的，业务系统、应用系统从一个一个分散的、独立的、相互之间不能协同的、界面不统一的走向统一的风格，相互协同的，水平一致的这样的业务系统。但是，做这样的工作，一定要注意因地制宜，不要一刀切。因为看起来这个方向是共同的，业务的整合、资源的整合、网络的整合，看起来都是同样的事情，但是一到具体的地方，统一的规划也不能都是一个模子。

譬如说网络，要什么水平的，要连接到什么样的结点；譬如说应用系统，不要说三年要有多少的应用系统达到什么样的水平，这都不行。在推进电子政务时，自始至终要记在脑子里的，一定要根据你到的这个部门，这个机构，这个地方，根据它的实际情况，再做整体的规划和分阶段的目标。

这一讲主要讲了我们实施策略一些整体性的宏观性的问题，怎么开车，这辆车你要往前推进的时候整体上考虑哪些问题，同时也讲了整体规划要注意哪些问题，这一课就到这儿。

　　刚才我们从全局的宏观的方面 ,讲了推进电子政务的一些路径和策略方面的问题，接下来我想从具体的角度来讲一讲实施策略相关的问题。主要讲三个方面。第一个是网络平台，第二个是业务系统，第三个是信息资源，第四是其他问题和主要的风险。

　　现在讲第一个方面，关于网络平台。网络是电子政务的一个基础平台，没有网络 ,电子政务就没有一种载体.我们又讲到，在一个具体的单位，一个具体的部门，一个具体的地方,我们可以看到，推进电子商务网络的建设已经不是一张白纸，要在原来的基础之上进行推进。不是一张白纸，我们就得看现在这张纸究竟是什么状态，然后再说下一步该怎么发展，最后的目标是什么。其实最后的目标是比较清晰的。在我们讲电子政务建设，统一网络平台建设的时候讲到，最后的目标一定是一个统一的、集成的，能够承载本部门、本地区电子政务的最主要的业务和信息共享需求的一个平台，这是最终目标。但从现在的现状到最终目标之间究竟怎么走，有几个基本的原则是一定要注意的。

　　第一个就是我们的目标是朝向统一的电子政务网络平台，实现的办法根据具体的实际的情况可能是不同的。譬如说在东部，在中央部门，原来的网络已经具有相当规模，性能已经能够满足今天和未来几年的需要，而且从省到地市，地市到县市，已经有了若干套纵向的系统在往下延伸，面对这样的情况，我们就需要强调整合。什么叫整合呢？就是要充分的把现在已经有的网络系统利用好，把这些网络系统用整合的方式形成统一的为大家服务的平台。有些地方不一样，有些地方，譬如说它只有局域网，或者局域网的水平也很低，纵向网只有一个两个，从省到地市或者地市到县这样的网络只有少数的，或者说质量很不可靠，这样的地方我们反而可以整体规划，分步实施。在整体规划分步实施的时候，一定要注意网络平台的建设要利用现有的资源。利用现有的资源有两个概念，一个概念是我们部门自己或者本地区已经建好的专用的网络，第二个概念就是我们传输的平台，甚至计算机网络的平台尽可能的利用商品化的公共服务，而不是自己去挑沟，自己去埋光纤，自己去建一个网。

　　为什么这样说呢？很多同学可能说你利用公共的服务不是掌握在别人的手里吗，不是我年年还要付钱吗，不是我租的钱几天就够建一个网络吗，这样的说法都对，但是我们千万不要忽略了，网络正处在快速的发展时期，无论是技术，还是装备都在快速的发展中。如果自己建一个传输的网络，如何能够跟上技术发展的趋势，是值得探讨的。因为技术变革带来的更新，它的投资的需求是巨大的。

　　第二我们无论怎么努力，由于编制、资金、业务各种各样的原因，很难把一流的、高质量的、网络的，特别是传输层次高质量的网络人才留下来，就是你有钱，实质上也造成了资源的浪费。因为我们国家整体上缺乏这样的人才，从这个角度看，我们一定要利用公共的网，尽可能少自己建。在实施网络平台建设时，我们还有很多具体的推进策略可以考虑。譬如说如何把任务委托给公共的通信网络的提供商，电信部门或者广电部门，或者是其他为公共电信、公共通信服务的提供商。比如说如何通过机构重组的方式，利用现有的有关政府部门的力量，利用有关政府部门的IT技术力量，整合出一支精兵强将，把统一的网络平台建起来，管理好。不要一动一想就是自己的，就是自己的小而全，就是我的大而全，就是想着什么东西都是我的，我这个电子政务的应用才算是在自己的掌握之中，这种想法是不切实际的。

　　再回过头来总结一下对于网络平台的推进。推进的选择的实施策略大概要考虑这样的几点，第一点一定要整合资源，第二点一定要利用公共服务，第三点要根据现状逐步发展。我们要摒弃这样的观点，建一个网络，这个网络10年不落后，20年够用，这样的想法是万万要不得的。因为技术的发展那么快，可能在座的都知道所谓的摩尔定律，那么这样的发展速度我们要想10年不落后，20年管用，这种想法本身就是不科学的。

　　第二个也许是更重要的，就是业务系统的实施策略。我看过不少部门和地方的电子政务规划，规划都十分的“昂贵”，通常都把一个部门的或者一个地方的管理的职能或者主要的管理的类型，要高质量、高水平、快速度的计算机化网络化，这是目前不少地方和部门的电子政务规划的共同的特征。这种特点有好的地方，也有不好的地方，做规划考虑电子政务的业务实施时，也会碰上这样的事情，甚至也会做这样的事情。为什么？因为大家都认为电子政务对做好业务，改善做事情的水平、能力，用计算机，用网络是必不可少的工具，大家都争着上，谁都不让。

　　我记得有一个部门在跟我们沟通的时候说到，各个司局一个比一个厉害，谁都不愿意往后退，谁都想挤到第一步里边去。这是做工作的时候必然要碰上的事情，那么怎么办？我们一定不能做这样的全面的推进，为什么？原因很简单，因为我们要做全面的推进就要有资金，需要领导管理的，我们知道领导通常是最忙的、最稀缺的资源，各个司局都开展了，部长们能忙得过来吗？同时我们还有相对应的制度调整、业务流程调整，当全面起来的时候就会像一团乱麻一样交织在一起，使得整体的进度将会大大的减缓，所以在业务推进的时候一定要分阶段逐步的推进。

　　中国的电子政务， 最起码已经有十几年的历史了。经过这十几年的努力，只有少数领域的主流业务，计算机化网络化真正发挥了作用，离不开了。譬如我们的海关、税务、工商、专利和其他的统计，已经把主流业务计算机化网络化了，而且是离不开了。但是我们换一种思路去想，我们把政府加强宏观调控，加强监管，提供更好的公共管理产品，更好的为企业和老百姓服务，把这些领域的职能统统的分析一下，归类一下，一条条的列记起来，就发现我们的政府业务里边真正全流程，全局计算机化网络化，而且离开了它就不行的，不是双轨制的，是单轨制的，计算机和网络或者数字化网络是单轨制的，这样的业务占整个政府业务的比重是多少，大家可能以为有10%、20%、30%，其实十分坦率的说，真正在一个部门的基础上或者一个流程、一个业务的基础上，全流程计算机化网络化，离开它就不行的，可能不到5%，如果要求更苛刻一点，可能不到2%，这是我们目前的状态。经过十几年的努力才到了这样一种比例，怎么可能在一年、两年、三年或者更短的时间里边，就能够达到50%、80%呢？我们一个业务，买一个软件，开发一个软件，在计算机网络上装起来不难，但是你要把这个软件变成工作中不可缺少的，缺了它就不行的，就难了。

　　你们到一个机构去，到一个单位去，去问一问，调查调查，马上就会感觉到，在你在的这个单位，也许办公自动化软件已经开发了好几版或者买了好几版，公文流转的系统已经更新了好几次，数据库也建立了好多个，但是这样的系统有的已经报废了，有的是处于半工作不工作状态，大部分是处于双轨制的状态。我们再分析一个业务流程，除了少数的流程之外很多流程，譬如说网上的并联审批，譬如说税收工作，还有很多的工作，把全部的业务流程进行分析，已经数字化、网络化的只是其中的一半，而没有真正的全流程打开去做，这样的结果，对我们取得电子政务的效果、绩效，带来了比较大的困难。所以，业务系统的实施策略，一定要挑关键的、重点的、可实现的，先做几个取得成效，然后再往前。

　　第三个方面是信息资源建设。这个实施策略究竟怎么做？一说信息资源建设，可能马上想到的是建个库，如果是学IT专业的，学软件的，还会想到数据仓库，想到联机数据挖掘；学管理的，会想到决策支持，专家系统等等。但是，对政府的信息资源建设来说，特别是到一个具体的部门推进政府的信息资源建设的时候，刚才说的这些东西都是第二步、第三步，甚至更后的工作，前面更基础的很多工作还没有做呢。

　　在讲信息资源建设任务的时候，我们曾经谈到，政府信息资源的建设还很滞后，政府信息有什么，缺什么，在哪儿，怎么达到，以什么方式达到，这些最基本的问题是政府信息资源建设最重要的问题。如果这些问题不解决，怎么来建数据仓库，怎么来进行数据挖掘，怎么来进行联机分析，怎么来建决策支持系统和专家系统，是没有基础的，是无源之水，无本之木。所以，到一个部门做信息资源，第一步一定要弄清楚现在有什么，要什么，缺什么，这三个为什么要搞清楚。三个为什么搞不清楚，信息资源的规划和建设任务怎么定？有什么，要什么，这样的事情都不清楚，怎么做信息资源建设！所以有什么一定要清楚。

　　信息资源包括从政府部门业务工作中生成和收集的信息，以及利用政府财政支出而生成得到的信息。这两个信息究竟有多少，如果把政府信息从管理的角度做出分类的话，大体上分为档案信息、公文、法规、统计信息的一部分，以及花钱买的信息，这些都是比较清楚的。但在政府工作过程里别的部门、企业、公民和别的部门成交的信息，收集的信息，工作中间结果的信息，科研项目的信息，各个部门自己进行调查研究的信息，委托别人调查研究的信息，以及交换的信息，对这些信息，我们的管理还是十分薄弱的。要做好管理，首先要做好登记，要做到有什么，一定要做好登记。登记以后要建立目录系统，这个目录系统不是计算机系统概念上的目录系统，而是信息资源概念上的目录系统，这是有什么。

　　要什么、缺什么这两个问题，是需要对政务工作更深刻的调查、理解以后才能知道的。也就是说你所在的这个政府机构，譬如说有10项工作，这10项工作如果要提高效率，提高决策质量，提高办事的质量，究竟需要什么样的信息，现在的信息够不够，要进行分析。人通常有这样一个特性，当某种需求如果没有供给的时候，这种需求就体现不出来。譬如说我们要对宏观经济做分析，无论是省的，国家的，地区的，还是行业的，你要做一个宏观经济的分析，你就一定要有相应层次上的地区的、国家的或者行业的一个好的数据库，你有这样的数据库之上才可以做数据挖掘，联机数据分析，再建立数据模型来进行定性和定量的分析。可是在长期的过程中，行业的、地区的和国家的，适应经济分析的数据有很大的缺口，我们很多的领导，做经济研究分析的人员，没有把这种需求迫切的提出来，要求采取措施来解决这个问题，为什么呢？因为他对中国，对目前这个地区，这个行业或者说国家的宏观经济的数据，处于什么状态，能得到什么，不能得到什么，心中有数，他绝对不提他认为得不到的这种需求。所以，当我们在一个具体的部门提出需要什么信息的时候，一定会碰上这个问题，这就是供给和需求之间存在的一个普遍性的问题。

　　政府信息资源建设的第二点，要弄清楚究竟要什么，然后才是要的东西怎么得到，缺的东西如何来补充。要的东西怎么得到，我们建数据库可以提高检索的效率，提高准确性，通过网络和所需要的相关部门联系。譬如说做宏观经济计划，需要财政部、银行、外汇管理局、海关以及其他部门的很多数据，通过计算机网络把数据拿过来。当然要什么的时候还有一个十分重要的事情，一方面有些信息不够，另一方面通常又会面临大量的信息。譬如在互联网上做检索，譬如宏观经济调控，就业，外汇收支平衡，这样的问题。我们在新浪网或者在Google网站上一点，出来成千上万的，甚至是几十万，甚至更多的文献。这些文献相关吗？是我们的领导需要的吗？我们的工作人员在工作的时候，有那么多的时间去消化这样的信息吗？所以，需要什么，不仅仅是要什么方面的东西，还要说明要什么质量的东西，什么加工程度、加工层次的信息。在这样的意义上我们才能得出来，这些信息究竟哪些在部门可以得到，哪些通过买的方式可以得到，哪些可以通过委托调查和委托研究的方式得到，也就是说我们才能知道缺什么和如何把缺的部分找到。

　　这是我们考虑信息资源建设的出发点，也是归属。在信息资源的建设上，一定要十分的踏实，做好基础的工作，然后再往前走，而不是基础不具备就往前走。很多部门也包括一些企业，当他们做信息化项目的时候，通常把数据仓库，把数据挖掘，把OLAP就是联机数据分析这样工具也买过来了。我记得给我印象特别深刻的是有一个单位，它处理的信息主要是文本型的信息，数值型的信息极其少，可是厂商在给他的方案里把联机数据分析和数据挖掘的工具给买了过来，我当时就问这个厂商，你这个挖掘工具，在这个文本的数据库里边怎么挖，挖什么？因为这个工具是针对数值型数据库用的；你这个联机数据分析软件，针对这个数据库，你究竟要分析什么，他回答不出来了。因为联机数据分析也是对着数值型数据的。所以我们在信息资源建设的时候，一定要解决政府部门在它的工作里边究竟有什么，要什么，缺什么，怎么得到，在什么层次上得到，用什么方式得到的问题，在这个基础上，再用我们的目录系统、交换系统、数据库系统以及相应的工具，来提高我们的处理能力，这是一个基本的发展思路。

　　对于实施策略来说，还有一个十分重要的内容，就是要分析风险。当你负责一个部门、一个机构的电子政务建设的时候，如果不分析风险，而是大家认为应该做，领导认为应该做，就接下任务去做，那么当你面临风险的时候就会惊慌失措。如果由于风险不能完成，你就会处于被动的地位。电子政务的风险来源于什么？第一来源于各种阻力和不同方向的力，这是上一讲一开始的时候我所反复强调的东西。这是到一个单位后，推进电子政务时一定要时刻记在心的东西，把阻力和向不同方向拉的力一定要分析清楚，这是风险的第一来源。

　　风险的第二来源是资金的困难，资金的不连续。这一点从事电子政务多年的很多的老同志都是十分清楚的，当电子政务变成一个真正应用系统的时候，实际上是持续不断地需要运行、维护的费用，需要设备更新的费用，需要日常的各种耗材的费用，需要开支人员的费用。这些费用没有钱你怎么做！为什么有的数据库不能运行下去，为什么有的系统运行不下去，当然有很多原因，其实一个重要的原因，就是钱，后续的钱没有了。当然还有风险，譬如说领导换了，因为领导的支持是十分重要的，但不同的领导对电子政务的认识不同，对电子政务要推进的重点不同，那么领导换了就可能产生风险。 在实施过程中碰上了困难，引起原来支持你的人变成不支持你等等，这些都是风险，一定要做好风险的分析。当我们承担一个部门或者一个地方电子政务的推进工作的时候，一定要处理好很多关系。有些问题是今天在相应的课程里所学不到的，你只能在实践的工作中去学习，去了解，在这个过程里不断地进行思考和探索，才能逐渐地由不熟悉到熟悉，由被动到主动，才能真正的进入角色。

　　那么有很多关系，我简单的讲几个关系，这是多年来在推进电子政务中所碰上的一些重要的问题。第一个就是网络平台和业务系统之间的关系，这个问题在今天和今后一段时间里是困扰我们的一个重点的问题之一。通常我们需要网络，因为网络是基础，我们需要它超前，超前3年5年，但是我们又碰上另外一种约束，那就是网络技术不断地进步，相应的设备不断地降价，如果超前的太多就必然造成浪费；但是如果只是今天建的就够今天用的，不断地更新也会带来浪费。那么这个和真正的需求之间怎么来建立一个好的平衡，大体上有两条原则。

　　第一条原则叫适度超前。今天的网络只满足今天的需求，今年的需求，这是不行的，一定要适度超前。因为业务是在不断地发展，你不可能网络年年换，这是第一个原则。第二个原则是一定要以应用系统发展的可能为依据的适度超前，而不是盲目超前。如何理解这句话的意思呢？也就是说应用的发展在不同的地方，不同的机构，有的可以很快实现跨越，有的发展很慢，三年往前走不了一步。对这样的情况，一定要有十分冷静的分析，而不是盲目的说超前多少、不超前多少。

　　第二个是网络平台和业务协同信息共享的关系。经常有这样的说法，电子政务只要建成了统一的网络平台，那么业务协同、信息共享就可以实现了。这个提法是不妥当的，特别是当你负责建设网络平台的时候，千万不能跟你的领导说，我这个平台建成了，跨部门的、跨处室的业务协同就能够做了，想看什么信息就能看得到了，这是做不到的。不要以为在政府机构里，行政的权力，一个部门的一把手就可以看到他下边司局或者处室的全部信息，这是看不到的。因为，只要这个处室这个司局，它相应的信息没有放到让你看到的地方，你就看不到。所以一定要看到，业务协同、信息共享是有另外的制度、利益、认识决定的，而不是说有了这几个手段就能实现了。统一的平台，是服务于业务协同和信息共享的，而不是相反。

　　第三个方面，如果到一个地方、一个部门，一定会碰上本部门业务和跨部门业务之间的关系。这里又分成两个层次，第一个层次，本部门的业务也同样存在着本部门里边不同机构内和跨机构的关系，第二层才是本部门和部门外的关系。根据这几年我的实践经验，通常在一个部门内，一个部门内的一个业务，一个具体的业务，特别是由一个处室或者一个司局经办的业务，这样的流程比较清楚，但是当你跨出这个业务，跨出这个部门，这个流程就不清楚了。

　　有一个例子，我记得有一个市，做跨部门的项目审批的应用，从市局的领导到各委办厅局都十分重视.譬如说一个房地产项目报到哪儿，中间经过多少部门审，各个部门审的流程是什么，在市领导的带动之下，各个部门和相关的技术人员共同努力，3个月以后50项审批项目的流程都划出来了，划出来以后各个委办厅局也都签字画押了，也都认可了，然后技术人员按照签字画押的东西把软件开发出来了。软件开发出来一试运行，各个委办厅局的人一看，异口同声没有例外都说流程不对。流程不对在什么地方呢？主要在跨部门这步上。因为原来在传统的方法下，跨部门之间没有固定流程，或者大部分的业务没有固定流程，而是用公文流转的方式进行处理，或者由企业到一个一个部门去办理，这种方式演变成现在网络化的统一起来的流程，就是从无到有的过程，这个过程尽管两个月以前领导都认可，但是一到实际操作就不对了，也就是说我们本部门统一的业务，比较清楚，但一跨部门不同业务之间相互交叉，就不清楚了。这一点在管理制度和管理流程里是不存在的，不存在程式化的或者说结构化的流程，这是我们在做电子政务推行工作中十分值得注意的地方。

　　第四个关系是基础工作。因为到了一个具体的机构，具体的地方，无论是标准的工作，制度的工作，法规的工作，流程的工作等等，这些基础的工作和这个部门纵向的中央机构，这个地方的更高的机构，和这些机构，和国家相应的工作之间究竟是什么关系，这也是一个到具体的地方工作必然碰到的问题。大体上可以分成以下几方面。

　　第一关于法规。法规一定是以国家的法律和法规为标准，在国家没有制定的时候，地方可以先行制定，但是一旦国家制定了，必须根据国家的原则和条文进行相应的修改。第二关于标准。电子政务的标准，前提一定是以国家标准为主，也就是说基本上都是遵照国家标准。所以，国家应该加快制定标准，当然也不排除个别的领域和个别的地方走在前头。在有些应用的领域，我不是说基础的部分，在网络的基础设施的方面基本上都使用国家标准，在应用的部分的领域，个别的一些走在前头，可以先行制定一些，但总的说也是以国家的为准。

　　除了基础性工作的标准、法规之外，还有一些问题，譬如说人口数据库，自然人的数据库，譬如说法人的组织机构的数据库，譬如说地理空间的数据库，这样的数据库，地方的，部门的，也必须根据国家的统一规划来做。如果不按照国家的统一规划，如何实现全国统一的库，如果没有全国统一的库，这些重大的基础性、战略性的库，它的目的，它的意义就要受到损失。

　　第五个是IT企业和政府机构的关系。除了极少数的机构、领域，主要用自己的力量来开发，来建设，来运行维护，对于其他部分的政府机构和地方来说，电子政务的相关的系统和项目建设，运行维护主要依靠IT企业。IT企业和政府机构之间不仅仅是甲方和乙方，委托方和承担方的关系，而是要逐步的发展，发展成为真正的战略合作伙伴的关系。为什么这样说？因为电子政务是需要长期运行发展的，长期运行发展一定要有个可靠的长期的合作伙伴。否则的话，在过去的十几年，甚至二十年的过程里，政府机构和IT企业之间关系没有处理好，导致这个项目有一个企业，那个项目有另外一个企业，甚至一个项目有N个企业。N个企业不是说不可以，但是相互之间如果没有协调好，出了问题究竟找谁？这样的问题如果没有处理好，就会导致局部性的失败或者局部性的不协调，使得很多的工作变成重复的，浪费的。所以IT企业和政府之间的关系，要逐步变成合同的甲方、乙方，转向长期的战略的合作的伙伴。

　　对于电子政务，大家现在可能体会还不深，但凡是在做具体在推进电子政务的人都碰上了一个老大难问题，就是纵向和横向的关系。所谓纵向和横向的关系也就是条和块的问题，也就是部门和地区之间的关系。部门和地区之间的关系十分复杂，譬如说社会保障系统，我们有劳动和社会保障部、民政部分别牵头，但是具体的事务办理又是在各个基层。譬如说民政部的最低生活保障，一定是从最低层的街道居民委员会、街道办事处办起，否则你怎么知道这个人符合不符合最低生活保障的要求！社会保险的事务，医疗保险的事务，一定是一个一个地区属地为基础来做的，这就变成了劳动和社会保障部、民政部和属地的事务处理之间，究竟是什么关系，因为劳动保障部和民政部需要宏观的数据，需要掌握全局的情况，需要进行宏观的决策，这样的事情有很多。公安系统、审计系统、财务系统等等，各个系统都有纵横的关系处理。

　　总的说来我们的确是除了基本的原则，处理这样的问题最基本的原则就是按照确定的事权划分。所谓确定的事权划分，就是说中央管什么，地方管什么。到了地方还有纵向和横向的问题，譬如说省里的工商局和地市的政府之间是什么关系，这些问题是纵横的下一个层次的问题，反映的东西都是一样的，怎么办？最基本的原则就是按照事权划分的原则，如果这个事权是以纵向为主的，就以纵向为主，这个事权以横向为主就以横向为主。但实际操作要做很多的平衡和分析，这样的事情需要在以后长期的工作里解决。你一去工作必然碰上，毫不例外，你碰不上我是不相信的，但是怎么妥善的解决，有解决这些问题的能力，还需要在工作实践中继续不断地探索，这也是不断地走向成熟的过程。

　　对于电子政务，国外也好，国内也好，都经过了很长时间的发展，在发展过程中形成了不同的发展模式和发展路径。在这我就发展走几步做一个发展路径。路径有四种路径，这四种路径不敢说囊括了全部的实际情况，但大体上能够说明现实的情况。现实的情况是什么呢？现实的情况是这四种路径在中国都存在。

　　比如说跨越式发展。我在反复地研究跨越式发展路径，在中国我们可以找到好多个跨越式发展的例子。我用的最多的是广东省公安厅的出入境管理信息系统，这个出入境管理信息系统大体上用了一年多的时间。从原来完全传统的把纸的申请稿交上来，交到窗口，由这个窗口几个人进行办理，材料不足再补齐，最后给他一个证书，由这个窗口把这个证书给他。这个过程，一年以后完全的数字化网络化了，可以在网上申报，当然有一些材料还要书面交，交完以后到了出入境管理相关部门以后，内部进行集中审批，按照新的分工进行审批，最后到一个集中的地方去拿相应的批准材料。这样一种从传统的手工的方式变成全省的计算机化、网络化的方式，从原来的港澳科，欧美科，其他各种科室的设置到接收、审查、交验、给证，这样的一种分工和流程，从原来的需要7天，半个月，到24小时之内全部办结，这样的一种过程一年时间从无到有就实现了，取得了很好的效果。这就说明我们是可以实现跨越式发展的，这是典型的跨越式。一次一步就完成了电子政务建设本质上、本意上所要求的各种要求，职能的调整，机构的调整，流程的调整以及数字化网络化，解决了政务公开透明，解决了腐败，提高了效率，这是一个完整的跨越式的发展。

　　跳跃式发展也有很多的例子。我也可以举个例子，广州市的地税系统，就是在1999年的上半年才开始启动，经过不到4年的时间，到了什么程度呢？到了它的所有的业务，无论是内部管理业务还是对企业、对公民的税收业务，全部的完完全全的数字化网络化，实现了很多在有些地方甚至在国外都感到很难实现的东西。

　　譬如说一个企业通过网络报完税，地税局经过内部的网络审核完以后，马上就可以通知纳税户，也通知纳税户所在的开户银行，由开户银行把钱就交到了人行的国库。这样的工作在很多地方是想追求而又没有做到的，甚至在国外很多国家也没有实现。这说明了什么呢？这4年时间，当然中间经过几次调整，实现了跳跃式的发展。

在大量的现实世界里，最多的还是按部就班，一步一步往前走，今天我们还是走在中间的路上，一步一步的往前走。最后一种是所谓的盲目式，什么叫盲目式，领导脑袋一热或者技术人员一鼓动，或者说拿到了一笔钱就去干一件事情，目标不清晰，后续怎么办不知道，就推进了，推进的结果没有后续的支持，没有明确的目标，过了一段时间进行不下去了又回到了原地，回到原地以后再过一段时间又启动一次，这样如此重复，反复，就出现了第四种的路径。可以告诉大家，第四种路径还是相当多的，所以到了一个地方，一个机构，以后我们究竟走什么样的路径，是十分重要的事情。我希望大家能够认真的考虑究竟走什么样的路。前面三种都是不错的，但希望大家不要引导走第四条路。

第五部分　电子政务的管理

　　下面讲电子政务建设的最后一个部分，就是电子政务的管理。电子政务管理十分重要，它所涉及的内容、知识也相当的广泛，我只就电子政务管理的一些主要流程、关键点和一些重要问题，做一个简单的介绍。

　　首先我们说要管理就得有机构来管理，那么谁和什么机构来做电子政务的管理？对于管理，管理的组织形式大体上是两种模式。一种模式，是由政府部门或者是由这级政府组织所属的机构为主，来进行建设和运行维护；另外一种是把建设和运行维护，委托专业性的公司或专业性的其他的机构来承担。这是两种有重大差别的管理模式。对于管理的组织机构，通常在中国是这样的两层，一层是有一个领导小组，第二层是有它的办事机构。从中央到地方，或者是地方的委办厅局或者一级政府，大体上目前都处于这样的状态。大家可能听过国外的经验，像美国和其他一些国家，政府部门有一个政府的CIO，就是这个政府机构的首席信息官，在他下面设置办事机构，这样的模式。中国目前还是领导小组和办事机构作为主要设置的模式。这两种模式，主要的区别就是以政府机构为主来进行建设和运行维护，还是以委托为主。这两种模式最主要的差别就是办事机构的职责和规模，显然采用前者它的职责就会广泛一些，它的规模就要大一些；采用第二种模式它的职责就会小一些，因为它不做建设运行维护的具体事情，规模当然也相对小一些，这是最大的差别。

　　对电子政务的管理主要介绍两种。一种是一个部门或者一个地方推进电子政务的整体的管理，在这儿简单的把它称之为推进的管理；第二个是项目的管理。严格说来，项目管理是推进管理的一个组成部分，实际上在相应的管理中它所占的工作量，它所占的比重还是比较大的，所以把项目管理单独来讲。大家也都知道项目管理已经形成了独立的一门课程。

　　讲到管理我们就得讨论，到一个单位以后，让你来管理，你就得有管理的资源，那么管理资源是什么呢？基本上我们认为有三大类资源，一种叫做行政权利，一种叫资金，一种叫队伍。首先对电子政务这个政府行为，特别是要进行相应的流程的调整，制度的调整，跨部门的协调，显然没有行政权利是不行的，所以行政权利是电子政务推进管理中一个十分重要的管理资源。这也是为什么电子政务要有领导小组的原因。电子政务在很多书里都叫做一把手工程，原因就在于要利用调用行政权利。

　　第二个资源就是资金。电子政务建设是要钱的，管理也需要钱，没有钱管理也做不好，所以既要有建设运行维护的资金，还要有保证管理相关的资金。任何的管理都要人来做，所以你要有相应的队伍。如果说采取自己建设和运行维护为主，你这个队伍就不仅是管理的队伍，还有实际操作的队伍。如果是以委托为主，那么主要是管理和协调的队伍。

　　对于队伍，特别是政府机构要对推进电子政务进行管理，涉及的内容很广泛，需要的人才既有专业性的，也有综合性的，所以需要的人才种类比较多，层次也比较高。在这样的情况下，一个单位，要对推进电子政务进行管理，首先得要有内部的力量，但是内部的力量往往不够，为什么？因为政府原来做的业务与技术和电子政务建设相关的业务不同，电子政务建设相关的层次不是它原来队伍建设的一个因素，这是在电子政务发展中形成的需求，所以内部力量是重要的，但是内部力量还不够，我们还要借用外部的资源。外部的资源可以用聘请专家顾问的方式，也可以利用执行公事的方式，目前我们国家这两种方式都存在。

　　对于管理内容和管理的组织形式简单的介绍以后，接下来我分两个部分，一个是推进的管理，一个是项目的管理，做一个十分简要的介绍。从管理角度看涉及的内容十分的多，推进管理首先要做规划，在整个课程里从原则到推进策略都讲了规划的作用。你要去管理，按照什么来管呢？就得按照规划和计划来管，这是把方向的，把进度，把效果的，所以首先要制定好规划和计划。一个信息化的规划，一个电子政务的相关的规划，主要的组成部分，大体上应该包括以下几个方面。

　　第一个方面首先得把需求说清楚。需求是和规划期，因为规划总是有个阶段的，是2年，是3年，还是5年，还是更长时间有关的，要以规划期作为研究需求的出发点。其次要分析现状，要有现状，规划要对现状和技术条件做出恰如其分的、详细的分析。第三要有目标，既要有整个规划期的整体目标，还要有分阶段的目标。第四是目标要分解成具体的任务。这个任务既包括工程性的、项目性的，比如说我要推进哪些重点的工程做哪些重点的项目，也有非工程性的，譬如说人才培训，譬如说制度调整，譬如说流程重组，这些是非工程性的，但是也是十分重要的任务。第五个就是措施，你要达到这样的目标，完成规划期提出的重点的任务，主要的任务，就要有相应的措施。这是一个规划的基本的结构，或者说规划所需要覆盖的主要内容。根据具体的情况可能结构有所调整，但主要的内容总是要实现这么多。

　　对于规划，电子政务的规划，我们面临两个变化，一个是机构职能流程的变化，就是政府的变化；第二是面临技术的变化。在这样双重快速变化和不定因素的制约下面，规划，3年规划也好，5年规划也好，要采取滚动的方式进行。什么叫滚动的方式进行呢？譬如说3年规划，2003－2006年或者2002－2005年，这样的规划不是到了2005年或者2006年再作下一个3年规划，而是说在2003年做了以后，2004年继续做3年规划，叫3年规划滚动进行，也可以5年规划滚动进行，每年滚动一次，不是每2年滚动一次，这样你才能根据发展和变化进行调整。

　　只有这样的方式，你这个规划和具体的年度计划或者实施计划，或者重大任务，重点项目的实施计划，才能够更好的结合起来。因为规划是方向和整体，计划、实施计划是具体和执行，这两者之间一定要十分紧密的联系起来。千万不要把规划和计划用两拨人、两个部门，按照两种思路去做。这样的规划和计划之间，就没有衔接或者说很难衔接好。对于规划，除了结构规划计划，还要考虑规划的过程。在今天的情况下，由于我们缺乏比较好的工具和方法，具有这种能力和熟练的掌握规划所需要的知识、技术、方法的人才相对还不足，所以规划也不能急于求成。我们要从现状的调查，需求的分析，趋势的分析，这个机构，这个政府部门它的目标，它的目的，它的职能调整、转变的分析和相应的资金、人才、制度各个方面的分析，在分析基础之上提出初步的目标，措施，由领导小组或者说主管的领导先行确定，然后再做进一步的细化的工作。在这个过程里可能要有几次反复，和主要的业务部门，主要的骨干业务工作人员和有关领导进行多次的反复研究，特别是领导，因为领导也是规划的用户，也是电子政务的用户，领导的需求不是其他的人员所能提出来的，无论是对业务控制的需求，还是对信息的需求，都需要领导亲自参与，参加进来。整个过程我们需要几次的反复，和业务部门，业务骨干，和主要的领导多次沟通和交流意见，再形成规划，经过评议，最后确定下来。

　　一个好的规划，要有两个最重要的最基本的要素。第一个是对现状和需求要掌握得准，这是第一个要素；第二个要素是目标和任务要确定得准。这两个准是一个好的规划的关键。当然作规划，我们有一些工具、方法，在中国过去的发展过程里也积累了一些经验，需要不断地进行学习和消化。既要使用好的工具、方法、框架，也要学习和吸取过去相应的机构部门作规划的经验和教训。

　　管理第一阶段的事情，我们要把规划和计划做起来。规划和计划做出来以后我们要推进，推进以什么方式来进行，我曾经讲到有两种模式，一种模式是自己为主，一种模式是委托为主。从国际的趋势和国内的发展趋势看，整体上将以委托的方式为主。但是我们也不能否认，由于一些政府部门和一些业务的特殊性，我们需要有特定的内部机构来实施。这样的事情还是存在的，但是从全局，从整体，从长远看，大量的将采取委托的方式，大家在以后走上工作岗位以后，也就是现在讨论的比较多的所谓外包模式Outsourcing,这样的方式要作为一个主要的实施方式。为什么？原因很简单，因为专业化、市场化是效率、质量和降低成本的必然之路，这是人类社会几百年历史已经证明了，中国改革开放的历史也已经证明了，一定要走市场化、专业化的道路，走市场化、专业化的道路，委托的模式和外包的模式将是一个主要的途径。

　　对电子政务建设，通过合同委托，已经为越来越多的中国的政府部门所接受，但是对运行维护究竟以什么方式，目前正在发展和变化中。在过去或者到现在为止，运行维护主要是政府部门的信息机构在承担。政府部门成立一个信息机构，承担运行维护的职能，这是目前主要的模式，。但是随着发展我们也会发现，运行维护发展到一定的程度，也将以委托、外包的模式占据主导的地位。网络数据库建起来了，网络谁维护，数据库谁维护，业务系统谁维护，在决策时既要考虑到现实的情况，以政府部门的信息结构为主体，又要看到长远的发展的趋势，要适应。既要考虑现在的情况，又要适应未来的发展，做出一个合理的决策，而且这种决策将是动态的，变化的。

　　作为管理，我们要保证电子政务的推进，要达到原来设定的目标，要实现真正提高政府的行政能力和改善政府绩效的基本目的。要这样做，就要通过管理，使电子政务的技术和业务结合，以及由于引用技术而带来的制度、方法、流程以及其他方面的变化，用制度把它巩固下来，稳定下来。在过去十几年的过程里，电子政务推进过程中，在一些部门和一些机构中出现反复，有很多例子，今天说办公自动化系统上了，过几个月又说关掉了，人走了茶就凉，换一个领导一个主意。这种现象对推行电子政务是十分不利的，所以我们要制定十分有贯彻力的制度，把电子政务所取得的成果、成效能够稳定下来。

　　　推行电子政务，会遇上很多的阻力，遇上不同的拉力，会有很多的风险和困难。作为本部门、本地区推进电子政务管理的机构，我们一定既要在理论上、逻辑上、思想认识上，明确各种重大关系该如何处理，同时要在管理的方式、形式和工作方法各个方面，能够妥善的处理好各种重要的关系。这是我们管理里面最重要的东西。我们既不能因为资金不足或者资金管理制度上的一些原因，使电子政务出现资金使用不合理状态，也不能因为有这种制度上的困难，而放弃了推进，这些事情都要进行平衡。

　　比如说一个部门的业务和另外一个部门有关系，有协同，需要另外一个部门的信息，或者说需要另外一个部门也在用同样计算机的方式来进行，但是对方不配合，怎么办？我们还是要通过沟通、交流，通过制度来协调这种关系，既不能因为对方不配合就不做了，信息得不到就再去搜集，或者说就不用了，这是不对的。但也不能因为工作需要，就以一种行政命令的方式对其他的部门说，你必须得给我，不给我就不行，这两种方式都是不可取的。所以，在管理中会碰上很多的困难，要处理很多复杂的关系，既有本部门的一些原则性的技术性的问题，也有跨部门的、跨地区的、上下层的问题，这些问题都要用很好的管理技术、管理技巧和执着的工作精神来解决，把各种问题能够处理好。

　　对于推进来说，前期建设运行维护以及相应的重大关系的处理，是我们管理更加重要的内容。从整个流程看，到后面一个层次，就是我们要对电子政务建设进行评估，进行考核，是非常重要的。目前，我们国家整体上对电子政务建设的效益、效果、质量评估做的还不够，大量的是项目验收性质的评估，而不是电子政务真正的效果效益的评估。这方面做的还不够，还缺乏相应的标准和办法，也没有制度化。在这里说的评估，不是一个项目验收的评估，而是对一个机构、一个地方、一个领域电子政务的进展水平、效益、效果、路径、方向等，这些内容的评估。这些评估无疑对于管理、全局的管理是至关重要的。你想没有评估，你怎么知道是经验还是教训，你怎么知道这一步是走对了、走错了还是没走，这样一些事情都是需要评估来得出结论的。

　　对于评估来说最重要的是你做电子政务，经过1年、2年、3年、5年的努力，这些努力究竟取得了什么样的效果。譬如说要提高效率，在建局域网的时候，公文流转系统的时候，提出的目标或者说假定的效果是，公文流转纸张减少50%或60%，譬如说流转的速度从原来的5天变成2天。假定说这两个目标已经确定了，那么我们评估的时候怎么办？评估的时候就要看现实的情况，纸张是不是减少，效率是不是从原来的5天变成2天，是不是平均在2天都能完成，只有偶然的超出。这些才是你评估的目标，而不是说这个建设项目的钱是不是花出去了，是不是按原来的计划花出去的，买服务器的钱是不是买软件去了，不是这样，我们考虑的主要是效果。譬如说改善报税服务，80%的企业要通过网络报税，就要看是不是1万个企业中，8000个是通过网上报税的，而且这8000个还不是偶然的通过网上报税，而是把网上报税作为唯一的手段，除非你这个网络瘫痪了，否则的话他就是用网络来报税。但是我们不希望看到网络瘫痪，这是例外的情况，也就是说通过网络报税成为他正常的工作手段，是不是这样，这些都是我们评估时最重要的标准或者说指标。

　　当然作为管理我们首先要考核，没有考核动力就不能持续。公务员也好，其他的相关人员也好，就不会把推行电子政务作为一个自觉的行动。考核的关键是什么？考核的关键是要标准化和制度化，使用的人考什么，领导人员考核什么，负责推进的人考核什么，这些标准都要制定出来，然后把它制度化，变成干部考核的一个组成部分。当然考核不是为了批评，是为了激励，使大家推进电子政务的积极性更高。所以，评估考核要找毛病，找问题，但是目的不是为了找到毛病，找到问题，而是说有更好的动力，有更强的动力，有更好的效果，这才是目的。电子政务的绩效评估是基于政府本身的绩效评估的，如果政府本身没有绩效评估，电子政务的评估就缺乏一个基准。你说改善了，你说提高了，那么你原来相比的基准在哪儿呢，这个事是很重要的，也是我们在评估的工作里一定要注意解决的。

　　接下来讲第二个问题，就是项目的管理。刚才提到项目管理是电子政务管理的一个重要的组成部分，而且项目管理已经成为一门学科，在这儿我只是讲一些基本的概念和一些需要值得注意的重要问题。对于项目管理的基本的方法，大家有兴趣可参考有关的书，这样的书相当的多，既有一般性的项目管理的书，也有IT项目管理的书，可以参考相关的书学到相应的知识。

　　对于项目管理来说，首先它的目标就是要利用给定的资源，在规定的时间内达到预定的目标，这是项目管理的基本要求，基本原则。每一个项目管理首先要考虑的是这个问题，当然达到预定的目标，它不仅仅是一个目标，而是根据原来的计划，原来项目确定的目标，全面达到规模、性能、功能、质量等等，各个方面的质量目标都要全面达到。一个项目的管理有很多的环节，在这儿分成八个阶段。当然一个项目从开始立项到最终的验收、评估，中间几个环节，这是不同的书本、不同的文章、不同的人划分成不同的阶段，但是一些基本的工作是项目管理不可缺少的。首先是立项，然后根据立项你要完成可行性研究报告，可行性研究报告批完以后要进行设计，设计分两步还是分三步还是一步，这都是具体操作的问题和根据项目的特殊情况来决定，设计完了以后需要采购和建设，采购建设设计要有监理，监理制度十分重要，特别是电子政务的项目更需要监理，建设完成以后需要验收和评估。这是一个基本的流程。不同的项目，不同的单位可以有不同的划分方式，但一些基本的要求还是必须的。

　　首先是立项。对项目的管理首先是这个项目得有立项的流程，立项的流程首先得提出项目的性质，提出项目主要的目标、范围，然后要组织有关人员对项目进行评估，由领导小组来决定这个项目上还是不上。当然有的项目不一定报领导小组，但重大的项目一定要报领导小组，报这个部门的主管的领导。有的小项目也不一定，在办事机构就可以批下来了。批下来以后一定要十分认真的作可行性研究报告，可行性研究报告是项目立项过程中关键的一个环节，为什么这样说呢？因为项目的最终审批是以可行性研究报告为依据的，项目的最终验收和评估是以可行性研究报告为依据的。所以，可行性研究报告在这个过程里具有十分重要的位置和作用。

　　可行性研究报告的可行性有好多方面，譬如说有技术可行性，经济可行性，人才可行性，制度可行性和其他的一些可行性。我主要讲两个，一个是技术可行性，一个是经济可行性。我要强调的是讲技术可行性不是说有没有这种技术，因为目前对于电子政务的应用来说，各个方面技术都是存在的，而是说选择什么样的技术，这种技术是不是在考虑到今天和今后，考虑到我们这个部门或者地区的特殊性是一个最佳的选择，或者说最令人满意的选择，这是我们要考虑的中心。从技术的角度看，设备无论是网络、计算机、软件、平台各个方面，核心的问题是如何利用整合资源，保护投资，平稳的进行技术迁移，这是技术可行性要考虑的主要的问题。而不是说我要做的这个系统，譬如说我要建一个宏观经济数据库，在这个数据库上要有联机分析功能，这个技术上能不能做到，这个问题基本上就抛开，能做到，但是我们考虑的技术可行性不尽是这样的问题，要更多的考虑到如何整合现有的资源，如何保护投资，如何随着技术的变化能平稳的迁移，这是我们要考虑的主要的方面。

　　其次是经济可行性。经济可行性，除了我们反复强调的效益和效果的评价之外，还有一个十分重要的问题，就是资金来源能不能保证，特别是运行维护的资金是不是能够稳定的、长期的得到保证。否则，系统建设完了，头两年的运行维护费用完了，到第三年的时候没钱了，通讯费也付不出去了，设备服务器坏了一个模块的时候没钱换了，这个系统不就瘫痪了吗，这些问题都是需要认真考虑的。

　　可行性研究报告完了以后就要进行设计，就要进行采购，对于设计在这儿不讲了，因为讲到设计和实际的管理方法，这里边内容相当的广泛，所以设计在这儿我就不作具体的介绍了。对于设备采购，电子政务的设备采购，有两个法必须遵循，不能说钱有了，有了一千万、一个亿、或者一百万，项目定了、设计也做出来了，我就按照这个去采购就完了，不行，采购要遵循二个法的要求，一个是《政府采购法》，一个是《招投标法》。对于使用政府财政资金的，必须按照《政府采购法》的要求进行采购，对于使用政府财政资金50万元以上的，就要用《招投标法》这种方式来采购。这两个法对于采购都有一些十分原则的要求，譬如说对于政府采购，使用财政资金的政府采购必须优先使用国产的技术、产品和服务，除非国内没有人、没有企业能够提供这种技术、产品和服务，你才能采购国外的，这是《政府采购法》所规定的，这也是我们实际工作中必须遵循的，要依法办事，这一点不能动摇。

　　第二是招标。对于招标这个词可能大家很熟悉，但对具体的操作不够清楚。招标有几种不同的招标方式，一种是国际招标，在大的新闻媒体，国内或者境外的新闻媒体刊登招标信息，世界上符合这个资质要求的都可以投标；一种是国内招标，是国内境内注册的公司，符合条件的都可以投标；一种是邀标，也就是根据特定的要求，根据谁能够更好的提供这种技术产品或者服务，确定几家厂商来投标；还有一种是直接采购。在这里边，什么样的项目采购采用国际招标或国内招标，符合什么条件才能邀标。而对直接采购条件是十分苛刻的，必须是十分特殊，也就是说这种产品，这种服务由于技术的原因或者历史的原因不可能采购别人的，这时候你才可以直接采购。对这些问题，在具体工作的时候，要认真的学习有关的法律法规和相应的实施细则，要依法办事，不能想当然，像公司里想怎么采购就怎么采购，家里面想怎么买就怎么买，那是不行的。

　　对于项目管理，如果是委托别的公司，我们就要签订合同，采购有采购的合同，系统集成有系统集成的合同，软件开发有软件开发的合同，或者说一揽子的合同。对于合同，可能很多人有签合同的经历，合同是甲乙双方执行项目的最主要的依据，签署合同非同小可。根据我的经验，合同的条款通常有很多十分值得注意的地方，当你和对方，就是作为甲方和乙方在谈判签合同的时候，通常有一些格式化的合同文本，这种格式化的合同文本里所隐含的含义是什么，这些问题我们都是要搞清楚的。对某一个字，某一个词，某一个条款都要十分认真的推敲，不能含糊。当然有很多的技巧和方法，在这儿也不能一一的列举出来，但一定要反复地推敲，要请懂法律的，特别是懂《合同法》的专业人士一起来做。

　　比如说在合同里“应该”和“必须”这两个词，看起来差不多，但是当合同出现违约的时候，这两个不同的词责任是完全不一样的。譬如说在合同里有关于设备验收的条款和维护的条款，验收的条款究竟以什么方式验收，乙方和甲方在这点上立场肯定是不同的。譬如说运行维护，说1年或者3年免费保修，这里有很多十分关键的地方，譬如说起点的日期什么，1年或者3年免费保修起点日期是什么，起点日期有的以设备到户之日作为起点日期，有的是这个系统通过验收之后作为起点日期，这两者之间的时间差有时候会长达几个月，甚至1年，甚至更长。这些问题有一点之差，损失就不得了。

　　譬如说发生故障响应时间是24小时还是半小时，当然时间是重要的，但是更重要的，这个响应是什么响应。比如说写上了发生故障响应时间是24小时，结果理解就不一样了，你的理解是24小时必须来给我解决，甚至认为24小时已经解决好了。但是由于你文字上没有约束，它可以理解为24小时我知道了，给你一个答复，所谓答复就是知道你有故障了，这也叫响应。你怎么办？总而言之，我们必须要认真的维护自己的利益。

　　对于项目管理电子政务涉及的内容十分的复杂，由于我们的专业知识都很有限，内部的人员也很有限，就要有第三方来帮我们做好对这个项目建设的监理。所以有第三个做监理，在整个项目管理中是十分重要的。监理主要是代表甲方利益的，是代表委托方来对实施的全过程进行监理的。这里有一个十分值得注意的问题，就是说监理本来是甲方的代表，千万别在监理过程中变成乙方的代表，成了乙方利益的代表者。这样的事情我看到过，所以如何确定监理的作用和对监理进行很好的选择，公正的监理，由技术力量强的、企业文化好的公司来提供监理，是十分重要的。同时我们还要和监理者之间做好沟通，使他真正能够代表你的意志和目标。

　　项目管理最后是验收和评估。这个验收和评估跟刚才讲的推进的评估是两码事，推进的评估是根据计划、规划和想要达到的目标，对电子政务的整个全局或者某一具体的事项进行评估；项目评估所依据的是项目的可行性研究报告，当然有的部门有的地方也会规定为是按照基本设计这都可以，但一定要以这个项目的详细的、没有疑义的、异议的这样的文本，作为验收和评估的依据。验收的组织通常由甲方和乙方的代表组成，但是我们还得要有第三方，除了监理之外还要邀请有经验的专家参加。

　　验收的通过要确定规定的程序，程序是十分重要的。为什么这样说呢？我刚才说过，监理监理，监了一段时间以后也许变成乙方利益的代表，不代表你的利益，反而代表乙方的利益，为什么？在这个过程中监理发生了变化。在验收过程里也可能会发生这样的变化，也就是说验收中有人不是站在政府的立场，甲方的立场，会变化。这种变化发生在谁身上不知道，但是有一点，我们要通过程序来纠正由于这种事情的产生而可能出现的不公正的结论。所以，我们要有严格的通过的程序实现监理。

　　对于项目评估有两种方式，一种是验收完了以后，一两个月就做评估；还有一种是后评估，也就是说过了一年两年，再来评估。对电子政务项目来说两种评估都是重要的，我们一定要十分重视后评估的作用，为什么？因为刚刚验收的时候，设备、软件、应用这些他都能给你说出一套来，但到后来怎么样，是要用过一段之后才能反映出来，所以后评估十分重要。

　　我们把电子政务的最后一部分内容，项目管理做了一个简单的介绍。分成二个部分，一个部分是整体推进的管理，一个部分是项目的管理，这两部分都是十分重要的，而且内容十分复杂。在管理中要注意哪些问题，从工具、方法、理论一直到技巧都是十分丰富的，在这儿我只能说是给大家开了个头，讲了一些基本的概念，很多内容都没有展开。有兴趣的同学可以在实践中参照有关的理论书籍和实践案例，不断地丰富，使自己成为一个成熟的推进电子政务的管理者。